DEFENDER PEMEX CONTRA LA OLA PRIVATIZADORA DEL PETROLEO EN AL

Petroleras estatales en América Latina: entre la transnacionalización y la integración

Diego Mansilla

En el mundo, las reservas de petróleo están dominadas por las grandes petroleras estatales. América Latina tiene países con grandes reservas y empresas estatales. En este trabajo se analizan los casos de las petroleras estatales Petrobras (Brasil) y PDVSA (Venezuela), remarcando las diferentes estrategias de internacionalización de sus negocios. Si bien ambas empresas públicas experimentan una estrategia de transnacionalización, los objetivos son totalmente distintos. Los hidrocarburos representan uno de los insumos clave para la actual organización económica por lo que poseen una importancia estratégica para cualquier plan de desarrollo, crecimiento e industrialización.

Los hidrocarburos representan uno de los insumos clave para la actual organización económica por lo que poseen una importancia estratégica para cualquier plan de desarrollo, crecimiento e industrialización. A esto se suma el hecho de que los hidrocarburos son recursos naturales no renovables con una muy desigual distribución geográfica. Las mayores reservas se concentran en unos pocos países, mientras que los mayores consumidores casi carecen del recurso. Esto hace que el acceso a las reservas sea un factor importante en términos geopolíticos.

En este marco, las grandes empresas petroleras estatales tienen un poder cada vez mayor. Nacidas luego de la "revolución de la OPEP" en 1973 y la ola de nacionalizaciones de la década del 70, las petroleras soberanas dominan la mayor parte de las reservas mundiales. En el año 2006, el 76% de las reservas mundiales de petróleo se encontraban en países de la OPEP y el 10,5% en países de la ex Unión Soviética, más un 3,5% en Brasil, México y China(1). Por tanto, se puede decir que en la actualidad el 90% de las reservas mundiales están en manos de petroleras estatales. Esto genera que las grandes petroleras internacionales (comandadas por las "7 hermanas" que actualmente se agrupan en 4) deban concentrar sus reservas en algunas pocas regiones (mayormente el Golfo de México y el Mar del Norte) o limitarse a operar como socios minoritarios de las petroleras estatales.

Los países dueños de las grandes reservas mundiales no solo hacen valer su peso en el plano económico sino que cada vez más son activos participantes en la arena financiera. Gracias a la renta petrolera que reciben vía las empresas estatales, los "terratenientes mundiales" del petróleo generaron fondos de inversión soberanos que superan los grandes fondos de los países desarrollados. Estos "fondos soberanos" de los países de la OPEP y otros petroleros como Noruega, que crecieron luego de la escalada del precio internacional que se viene experimentando desde 2001 (que acaba de quebrar la barrera de los u$s 100 por barril), realizan inversiones con las ganancias petroleras. A diferencia de lo sucedido en la década del 70, cuando los países petroleros depositaron sus ingresos en los grandes bancos internacionales, hoy estos fondos soberanos (que según el FMI ya llegarían a los 3.000.000 millones de dólares) invierten directamente en los mercados financieros y hasta terminan comprando o salvando a los grandes bancos de los países centrales. En este sentido se entiende la inyección de capital al Citigroup por parte del fondo soberano de Abu Dhabi.

A esto se suma el hecho de que las grandes petroleras estatales están incursionando en nuevos sectores del mercado energético mundial mediante la compra de empresas. Ya no se resignan a la extracción de hidrocarburos (upstream) como sucedía años atrás, dejando los rentables negocios de distribución, refinación, petroquímica o generación eléctrica a las grandes empresas privadas. Esto hace que las petroleras soberanas sean cada vez más importantes en los mercados energéticos mundiales.

Al interior de América Latina, si bien la región es exportadora neta de petróleo y energía en general, la distribución del recurso es también desigual. Mientras que Venezuela se encuentra entre las potencias petroleras mundiales (a punto de certificar sus reservas de petróleo extra-pesado que la catapultarán como la mayor reserva petrolífera del mundo), Brasil (primer consumidor de la región) dependió históricamente de la importación, habiendo llegado recién en el año 2006 a la autosuficiencia petrolera pero manteniendo la dependencia externa de gas natural. Estos dos países, junto con México, acumulan el 90% de las reservas petroleras de la región. En los tres, el mercado petrolero está dominado por sus petroleras estatales PDVSA, Petrobras y PEMEX, respectivamente. Mientras tanto, la mayor parte de los países de la región son importadores netos de energía, aunque en muchos de ellos el papel de las empresas estatales es central.

En la actualidad, las diferentes realidades de los países de América Latina permiten augurar grandes beneficios de la coordinación energética regional. Lo cual genera que la energía esté en primera plana en las discusiones sobre integración regional (tanto el ALBA como la nueva configuración del MERCOSUR con la entrada de Venezuela o el reciente UNASUR).

En este trabajo, se analizarán brevemente las características energéticas propias de Venezuela y Brasil (mayor extractor y consumidor respectivamente) y el papel de sus empresas petroleras estatales. La elección no es casual. Además de la importancia de estos países para cualquier proyecto de integración regional, ambos presentan empresas petroleras nacionales que resistieron la ola privatizadora de los noventa (aunque con ciertas modificaciones "pro-mercado") y, al mismo tiempo que mantenían el dominio de su mercado interno, plantearon una fuerte estrategia de extranjerización. Petróleos de Venezuela (PDVSA) y Petróleo Brasileiro S.A. (Petrobras) se transnacionalizaron, realizando inversiones en mercados energéticos de diversos países de América y del resto del mundo. Por este motivo es que se deja afuera de esta comparación a México (a pesar de su gran peso tanto económico como consumidor y extractor de hidrocarburos) ya que su empresa nacional (Pemex) carece de importantes inversiones externas (2). Sin embargo, ambas empresas llevaron adelante estrategias totalmente distintas en su salida al exterior en cuanto a la focalización geográfica, la relación con los gobiernos receptores y su contacto con sus casas matrices

Como el resto de Latinoamérica, Venezuela y Brasil sufrieron las trasformaciones producto de las exigencias de las políticas neoliberales del Consenso de Washington y sus empresas petroleras fueron unos de los principales objetivos de las "reformas pro-mercado". Luego de la salida de la crisis de la deuda (padecida particularmente por Brasil, México y Argentina), la intervención de los organismos internacionales de crédito (especialmente el Fondo Monetario Internacional) como gendarmes de las finanzas internacionales logró, además de garantizar grandes ganancias a bancos y especuladores, imponer las políticas neoliberales en toda América Latina.

Las "reformas", que planteaban el "retiro del Estado de la economía" para dar lugar a que el mercado distribuyera "eficientemente" los recursos, modificaron fuertemente las estructuras socioeconómicas de todos los países de América Latina. Se implantó un modelo donde desempleo, marginalidad, precarización laboral, exclusión y pobreza son el corolario de la ruptura del entramado social al mismo tiempo que se devasta el productivo.

Uno de los principales objetivos de este plan desindustrializador y dependiente fue el sector hidrocarburífero. Tanto el FMI como el Banco Mundial presionaron por la "apertura" y "eficiencia" en los mercados de petróleo y gas que no significaba otra cosa que la privatización (total o parcial) de las empresas estatales y la derogación de las regulaciones de cada país, permitiendo que las petroleras internacionales tuvieran la libertad de obtener ganancias extraordinarias.

El objetivo de las reformas era quitar todo carácter de bien estratégico al petróleo y a la energía en general. Su único valor debía ser el valor económico, desconociendo sus características de recurso natural no renovable e insumo económico básico. En el país donde esto resultó más evidente fue en Argentina, donde las reformas no sólo rechazaron el valor estratégico de los hidrocarburos transformándolos en meros commodities para su exportación, sino que además este objetivo fue explicitado (3).

Si bien sólo dos países permitieron la extranjerización total de sus hidrocarburos y la privatización de sus empresas públicas (Argentina y Bolivia), el resto sufrió grandes transformaciones en sus estructuras, ganando participación el sector privado (preponderantemente extranjero). En este proceso, si bien continuaron manteniendo la mayoría estatal, tanto PDVSA como Petrobras fueron expuestas a la desregulación y a la entrada de capitales privados extranjeros. Sin embargo, la participación de ambas petroleras en los procesos privatizadores del resto de los países de Latinoamérica fue distinta ya que Petrobras, a diferencia de PDVSA, aprovechó las desregulaciones de los mercados energéticos latinoamericanos para transnacionalizar sus operaciones.

PDVSA, una de las principales petroleras a nivel mundial, internacionalizó sus operaciones buscando mercados, focalizando sus operaciones en el downstream (refinación y distribución) en países desarrollados importadores. Recién en los últimos años dirige sus inversiones a Latinoamérica, haciendo primar una idea de integración energética por sobre la rentabilidad. En cambio, Petrobras, si bien primeramente salió en busca de reservas, rápidamente integró sus operaciones en toda América Latina agregando, además, a la extracción de hidrocarburos, la refinación y distribución de naftas, generación de electricidad, transporte de petróleo y gas, y la distribución domiciliaria de gas natural. Estas diferencias exceden los distintos "estilos de gestión" de dos empresas, y son producto de particulares histórico-políticas de cada país y de sus estructuras productivas.

Brasil: del monopolio de Petrobras a la transnacional integrada

Hasta hace unos pocos años, Brasil carecía de una importante historia petrolera. Luego de la nacionalización de la industria en 1938, el Consejo Nacional del Petróleo reguló el mercado, sin grandes avances en la extracción de petróleo en suelo brasileño. Recién en 1953 fue fundada por el Presidente Getulio Vargas la empresa petrolera estatal Petróleo Brasileiro S.A. (Petrobras). Su función fue principalmente refinar y distribuir los subproductos obtenidos con petróleo importado, ya que Brasil casi no contaba con reservas propias y se encontraba muy lejos del autoabastecimiento. Una petrolera estatal que garantizara energía abundante y a bajo costo era necesaria dentro del plan industrializador que se esperaba llevar adelante. Por eso se tomó como base a la YPF argentina, que había logrado con éxito imponer una empresa estatal integrada que dominaba cada uno de los sectores de la cadena del petróleo y gas. El modelo brasilero impulsó el monopolio estatal del mercado hidrocarburífero para que, con las ganancias obtenidas, Petrobras desarrollara una industria petrolera propia buscando petróleo y gas en suelo brasilero.

Ante el poco éxito de las primeras búsquedas de hidrocarburos efectuadas, Petrobras decide explorar el mar y encuentra petróleo rápidamente. A partir de ese momento se comienza una política agresiva de exploración off-shore (sobre todo en el litoral de Río de Janeiro), desarrollando tecnología propia y obteniendo grandes avances. Así es como en 1985, Brasil iguala las reservas probadas de petróleo de Argentina (cuando en 1980 eran apenas un 50%). Sin embargo, dado el gran crecimiento económico (conocido como "el milagro brasilero"), debía importar cerca del 60% del petróleo consumido.

Paralelamente, desde una política estatal activa, se realizaron diversas medidas para minimizar la dependencia brasilera al petróleo importado a la vez que la industrialización pesada exigía cada vez más energía. De esta manera, se generó tanto un importante desarrollo de la energía hidroeléctrica (que hoy representa el 65% de la electricidad brasilera) y la utilización de agrocombustibles como el alconafta proveniente de la caña de azúcar.

Ante la necesidad de importar gran parte del petróleo, Petrobras adoptó la estrategia de realizar inversiones en el exterior con el fin de garantizarse reservas, operando en otros países que contaran con petróleo disponible para exportar a Brasil. Esta idea se hizo particularmente importante en la década del 70, con el aumento del precio internacional y la importancia geopolítica que comenzó a significar el acceso a reservas luego de las nacionalizaciones y la aparición de los países de la OPEP como "terratenientes mundiales". De esta manera, Petrobras obtuvo concesiones y realizó inversiones en países como Argelia, Colombia, Egipto, Irán o Irak. En la década del 80, las inversiones externas privilegiaron regiones como el Golfo de México norteamericano y el Mar del Norte. Mientras tanto, Petrobras seguía invirtiendo en exploración y explotación del suelo brasilero con las ganancias obtenidas.

En 1990, si bien se habían generado grandes descubrimientos de reservas (duplicando las de 1985 y triplicando las de Argentina), Brasil continuaba importando el 66% del petróleo.

A comienzos de la década del 90, se llevó adelante un cambio en la política energética pública, destinada a bajar la dependencia de la matriz energética brasilera al petróleo importado y a la generación de hidroelectricidad que producía recurrentes crisis por sequías. Además de continuar con el desarrollo de los agrocombustibles, se decide convertir parte de su demanda de petróleo al gas natural e incentivar su uso en la generación termoeléctrica. Hasta entonces el gas natural representaba una porción muy pequeña del consumo energético. Esto era producto de que las reservas de gas propias eran insuficientes para garantizar un desarrollo de la demanda. Además, dado que casi la totalidad de las reservas y la extracción tanto de petróleo como de gas se encuentran en aguas profundas o en pleno Amazonas, la mayor parte del gas extraído junto al petróleo se desperdicia.

Para abastecer a la importante demanda potencial que significaba la generación de termoelectricidad por gas (plantas que fueron creadas por la propia Petrobras) y el consumo industrial y domiciliario de los grandes centros urbanos del sur del país, Petrobras firmó a comienzos de la década (por intermedio de su subsidiaria Gaspetro) un acuerdo con la estatal boliviana Yacimiento Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB) para la construcción de un gasoducto que uniera los dos países. El gasoducto que conecta Santa Cruz (Bolivia) y San Pablo (Brasil) fue comenzado en 1996 y terminado en 1999. En el lado boliviano, el gasoducto pertenece a Ashmore (originariamente Enron), Shell y Gaspetro (Petrobras) mientras que en el lado brasilero Petrobras tiene el 51% y el resto repartido entre Ashmore (ex Enron), Shell, British Gas y otras.

Las reformas neoliberales en Brasil

Como se mencionó anteriormente, la década del 90 generó grandes cambios en las estructuras económicas de toda Latinoamérica mediante la imposición de políticas neoliberales de desregulación y privatizaciones que golpearon particularmente al sector energético. En el caso de Brasil, las transformaciones en la estructura energética fueron impuestas de la mano del presidente Fernando Henrique Cardoso mediante la reforma constitucional de 1995.

La "Enmienda Constitucional Nº 9" permitió el ingreso de capitales privados a las actividades de hidrocarburos mediante contratos de servicios, mientras se mantenía el monopolio federal. Finalmente, la Ley 9.478 de 1997 transformó en letra muerta el monopolio estipulado en la constitución, al otorgar a los concesionarios la libre disponibilidad de los hidrocarburos (incluyendo el permiso de exportar). Para regular la nueva industria petrolera se creó la Agencia Nacional del Petróleo (ANP), quitándole a Petrobras la concesión de la mayor parte de las áreas. La nueva agencia se encargaría de realizar rondas anuales de licitación de áreas para la exploración. Si bien la ANP otorgó a Petrobras concesiones sobre las áreas con reservas probadas, la petrolera no recibió compensación por la enorme cantidad de datos sobre yacimientos que se licitaron gracias a las inversiones de la estatal.

En las sucesivas rondas anuales, Petrobras se presenta en igualdad de condiciones que el resto de las petroleras. Sin embargo, dado su mayor conocimiento de las áreas y por haber desarrollado innovaciones tecnológicas siendo la primera empresa del mundo en perforación en aguas profundas, la estatal ha ganado la mayor parte de las áreas más importantes (sola o en asociación con otras petroleras, aunque siempre manteniendo la mayoría accionaria y la operación del proyecto). Sin ir más lejos, en 2006 Brasil consiguió el autoabastecimiento (con la puesta en producción de la plataforma P-50) gracias a las grandes inversiones de Petrobras en aguas profundas. Además, a fin de 2007 ha difundido el descubrimiento del megayacimiento de Tupí (con reservas estimadas que cuadruplicarían a las de Argentina) donde Petrobras tiene la mayoría (al igual que en casi todos los yacimientos de la misma cuenca en la capa pre-sal con altísimo potencial).

El control de Petrobras es tan importante que apenas existe una sola empresa privada (la anglo-holandesa Royal Dutch-Shell) que extrae petróleo en Brasil sin control de la estatal. Sin embargo, existen varios yacimientos en manos de empresas privadas que se encuentran en proceso de desarrollo.

Además de la entrada de capitales privados (que mayoritariamente fueron extranjeros) al mercado hidrocarburífero, se llevó adelante un plan de privatizaciones que incluyó a las generadoras y distribuidoras eléctricas. Si bien Petrobras y los gobiernos estaduales mantuvieron un porcentaje alto luego de las privatizaciones, las empresas privadas (principalmente Enron y Gas Natural) lograron importantes posiciones en las prestadoras de servicios públicos.

Es de señalar también que se realizó una apertura del capital de Petrobras al sector privado. La estatal se transformó en una sociedad de economía mixta cotizando en las bolsas de San Pablo, Buenos Aires y Nueva York. El estado federal mantiene el control accionario (según dictamina su estatuto) a pesar de contar con apenas el 32% del capital social y el BNDES el 8% (al 31/12/06). Esto es así ya que el Estado cuenta con el 56% de las acciones con derecho a voto de la empresa. Por esta razón, a pesar de contar con el control empresario, el estado brasilero no recibe la mayor parte de sus cuantiosas ganancias. La participación privada en las decisiones es importante (aunque no mayoritaria) ya que el estatuto les garantiza un director de cinco.

La transnacionalización en los 90

Estas no fueron las únicas transformaciones que sufrió Petrobras a partir de la década de los noventa. Desde la segunda mitad de la década, Petrobras comenzó a utilizar las privatizaciones y desregulaciones de los países de Latinoamérica para cambiar su estrategia de transnacionalización. La brasilera aumentó su inversión internacional (aunque siempre más pequeña a la realizada en Brasil) y la concentró en la región, al tiempo que sumaba nuevos segmentos (como la refinación, petroquímica, comercialización de combustibles, generación eléctrica o distribución y transporte de gas natural). El crecimiento fue tan importante que se transformó en la octava transnacional del mundo perteneciente a un país en desarrollo, la tercera de América Latina y la primera de Brasil, con operaciones en los 5 continentes.

De esta manera, las inversiones de Petrobras en el exterior, en general, y en América Latina, en particular, comenzaron a crecer año a año. Pero a diferencia de las inversiones externas previas en asociaciones y concesiones petroleras (contando en 1997 con operaciones en 9 países entre ellas Argentina, Bolivia, Ecuador, Estados Unidos, Reino Unido y Angola), Petrobras comenzó a adquirir empresas en diferentes sectores de la cadena energética. Así fue como compró activos en distribución de gas natural en Uruguay y Bolivia o petroquímica en Argentina.

Sin embargo, la posición de Petrobras en Latinoamérica cambió drásticamente entre 1999 y 2002, transformándose de esta manera en la principal empresa transnacional integrada en la región, superando a Repsol y a las grandes petroleras internacionales.

En Bolivia, Petrobras intervino en la privatización de las dos refinerías bolivianas, la red de poliductos y de distribución. Además adquirió participación en los megayacimientos de San Alberto y San Antonio, siendo operador en ambos casos. Estos yacimientos son los que extraen la mayor parte del gas natural que se exporta a Brasil4.

En el año 2000, Petrobras realiza su entrada como agente importante en el mercado argentino. Mediante un intercambio de activos con Repsol (que debía disminuir su participación en el mercado para recibir la autorización de comprar YPF S.A.), adquirió la red de estaciones de servicio EG3 (700 estaciones) y una refinería en Bahía Blanca a cambio del 10% del yacimiento brasilero de Albacorta Leste, el 30% de una refinería y 250 estaciones de servicio en Brasil. De esta manera, Petrobras obtuvo el 12% del mercado argentino de naftas.

Finalmente en el año 2002, consolida su posición internacional al comprar el 59% de Pecom Energía del conglomerado Perez Companc5. Pecom era, a esa altura, la principal empresa independiente de Latinoamérica con actividades tanto en hidrocarburos como en transporte y distribución de gas y generación de electricidad. Perez Companc había utilizado las privatizaciones para adquirir a precios irrisorios los activos estatales, como el resto de la “patria contratista”, en tanto socio de compañías extranjeras y bancos internacionales. A diferencia de otras, no solo conservó esta posición sino que participó activamente en las privatizaciones de los países latinoamericanos. Así es como, por ejemplo, fue parte de la “capitalización” de YPFB boliviana.

La capitalización fue el modelo elegido para entregar a manos privadas, sin costo alguno, los activos de la petrolera estatal boliviana divididos en dos empresas (Andina y Chaco). La ley de capitalización ordenó valuar estas dos empresas y entregar el 50% de las acciones a las empresas que comprometan inversiones por igual monto. El restante 50% pasó a manos de las administradoras de fondo de jubilación (manejadas por bancos internacionales).

Con esta compra Petrobras se transformó en una gran participante en todos los sectores del mercado energético argentino: es 3º petrolera por reservas de petróleo y gas, tiene el 25% del mercado de naftas (con 2 refinerías y el 50% de otra), es una de las principales petroquímicas, tiene el 6,5% de la generación eléctrica por la central Genelba y las hidroeléctricas Piedra del Águila y Pichi Picún Leufú, el 25% del transporte de electricidad (que vendió este año a Enarsa) y una importante participación en TGS (Transportadora Gas del Sur) y en la distribuidora Edesur.

En el año 2005, Petrobras compró parte de lo activos de la anglo-holandesa Royal Dutch Shell (que se retiró de gran parte de Latinoamérica). Gracias a esto, la brasilera obtuvo operaciones en Colombia, Paraguay y Uruguay. Recientemente, se quiso hacer con los activos de Repsol en Chile y es una de las más firmes oferentes para la red de comercialización de Esso en Argentina.

En el 2007 Petrobras firmó con Repsol y la estatal Enarsa la concesión de dos áreas de exploración offshore (ENARSA 1 y ENARSA 2) en el mar argentino, manteniendo el 30% de la primera y el 35% de la restante (siendo además el operador). A diferencia de las concesiones en suelo brasilero, estos contratos se firmaron sin licitación alguna y la estatal argentina mantiene la minoría accionaria en ambos6. Además, Petrobras ganó una licitación para los yacimientos gasíferos de Glencross y Estancia Chiripa en la provincia de Santa Cruz.

Sin embargo, según el plan de inversiones de los próximos años, América Latina no es la principal receptora de capital ya que será superada por las mismas que se concentrarán en Estados Unidos.

Como se observará, Petrobras ha llevado adelante una verdadera estrategia de internacionalización de sus negocios. Pero esta estrategia se realizó sin descuidar su mercado interno y su objetivo del autoabastecimiento. Así es como a pesar de su gran expansión internacional, las inversiones fuera de Brasil apenas superan el 20% del total de las inversiones de la empresa. Si bien existieron adquisiciones en casi todo el mundo (sobresalen la compra de una refinería en Japón a Exxon y del 50% de otra en Pasadena, Texas y operaciones de extracción en África Occidental), sus operaciones se centraron en diversificar sus activos en toda América Latina. Cuando se observa su comportamiento en cada una de esas empresas, su actuación no dista mucho del resto de las transnacionales que funcionan en cada país7.

Por ejemplo, Petrobras Energía S.A. (su subsidiaria que agrupa las operaciones en Argentina, Bolivia, Ecuador, Perú y Venezuela) acumuló un aumento de su utilidad entre 2003 y 2006 del 265%. En el mismo período, Petrobras apenas aumentó su ganancia un 45%, a pesar de haber ampliado su valor de mercado un 164% en el mismo período. Sin embargo, en Argentina, de donde Petrobras Energía extrae el 60% del petróleo y el 83% del gas, las reservas de petróleo cayeron un 30% desde 2003 a 2006. En este período, según datos de la Secretaría de Energía, la empresa realizó 256 pozos de explotación para aumentar la extracción de las reservas existentes, mientras que perforó apenas 5 pozos de exploración para buscar nuevas reservas. Es decir, a pesar de lograr gran aumento de sus utilidades, Petrobras no realizó inversiones de riesgo para garantizar el abastecimiento futuro sino que se limitó a aumentar la extracción de las reservas que habían sido descubiertas por YPF. Todo esto considerando que es la extracción de petróleo y gas lo que genera las ganancias de la empresa (que compensa las pérdidas de otras áreas).

En Ecuador, además de adeudar impuestos por casi 100 millones de dólares, Petrobras fue la principal empresa en oponerse a la decisión del gobierno de aumentar la participación estatal en las ganancias extraordinarias de las petroleras. Hasta intervino en el caso el canciller brasilero, Celso Amorim, para comunicar la “preocupación del presidente Lula Da Silva”. Una acción como ésta no fue realizada por las petroleras norteamericanas, francesas, españolas y chinas que operan en Ecuador.

Es en Bolivia donde pueden encontrarse diferencias en el comportamiento de Petrobras con respecto al resto de las petroleras que operan en el país. No porque en este país la estatal brasilera privilegie la integración sino que sus operaciones están dirigidas a asegurar gas natural al mercado interno brasilero. Más allá de la compra de las dos refinerías bolivianas (que fueron recompradas por YPFB a valores mucho mayores a los abonados por Petrobras, por lo que ésta obtuvo cuantiosas ganancias), todos sus activos están orientados al mercado brasilero. Si bien no tiene mayoría accionaria de las reservas, conserva el control operacional de los megayacimientos que garantizan la exportación así como también participa de la propiedad de los gasoductos internacionales que unen Bolivia y Brasil. Tal es así que Petrobras se mantuvo ajeno a los planes de buscar mercado a las reservas bolivianas en Norteamérica. A pesar de que los proyectos de exportación de GNL (gas natural licuado) vía Chile o Perú (con sinergias con sus operaciones en dicho país) quizás hubieran significado mayores ganancias, Petrobras privilegió el abastecimiento del mercado brasilero por sobre la rentabilidad. Luego del decreto de nacionalización de los hidrocarburos en Bolivia, Petrobras amenazó con no realizar nuevas inversiones, revirtiendo su posición por gestión personal del presidente Da Silva. Sin embargo, en varias oportunidades la empresa ha planteado que el objetivo de sus inversiones es abastecer con gas a Brasil.

Venezuela: El gigante petrolero en busca de mercados

La historia petrolera moderna de Venezuela se remonta a 19128, fecha en que fue perforado el primer pozo y desde un comienzo se convirtió en una potencia mundial. Para 1928 Venezuela era el primer exportador de petróleo del mundo, desplazando a México y el segundo extractor después de Estados Unidos. Recién fue superado como mayor exportador en 1970 por Arabia Saudita, Irán e Irak, manteniéndose como uno de los mayores comercializadores del mundo (8º en el mundo con el 4% de la extracción mundial) y miembro fundador de la OPEP. Es, por lejos, la mayor potencia energética de Latinoamérica. Además, es el país que más depende de la industria petrolera de la región (representa cerca del 75% de las exportaciones y 50% de los ingresos fiscales).

Desde el principio, la industria petrolera estaba en manos extranjeras (mayormente norteamericanas) y el estado obtenía una limitada porción de la renta. La primera gran reforma fue en 1943, fecha en que se sanciona la Ley de Hidrocarburos donde se otorga más poder al gobierno y un reparto de las ganancia del 50:50. En 1975 el petróleo venezolano fue nacionalizado, en el marco de la nacionalización de las reservas petroleras que realizaron los países de la OPEP en la década del 70. El 1º de enero de 1976 fue creada Petróleos de Venezuela S.A. (PDVSA) como empresa comercial con el estado como único accionista, para operar el monopolio petrolero. PDVSA exporta la mayor parte del petróleo extraído, refinando una parte y exportando los subproductos. El consumo interno representa una parte muy menor de las operaciones de la estatal y del que casi no obtiene ganancias, vendiendo las naftas internamente a precios de costo.

PDVSA no fue una “clásica” empresa estatal ya que en varias oportunidades mostró cierto grado de autonomía en sus decisiones, con problemas de coordinación con el gobierno venezolano. Por ejemplo, durante la década del 80, la petrolera decidió no mantener reservas líquidas y gastar todo el dinero disponible para evitar ganancias que serían “apropiadas” y “despilfarradas” por el gobierno. En ese plan se puede comprender la primera internacionalización de PDVSA con la compra del 50% de la refinería alemana Veba Oel. En parte esta “autonomía relativa” se explica porque la línea jerárquica de PDVSA se mantuvo luego de la nacionalización (con la cual nunca estuvo de acuerdo)9.

En 1989, luego de la crisis de la deuda que sufrió Venezuela, el presidente Andrés Pérez firmó con el FMI y el Banco Mundial la primera tanda de “ajustes”, al igual que el resto de los países de la región. PDVSA fue uno de los primeros objetivos de las reformas neoliberales. Como mejor ejemplo de esto, no hace falta más que remarcar que al frente de la petrolera estatal fue puesto un empresario y ex senador ampliamente contrario a la administración estatal de los recursos. Según el presidente de PDVSA, Venezuela debía abandonar la OPEP y unirse a la AIE (agencia energética de los países desarrollados importadores de energía)10.

A partir de 1990, se rompe el monopolio estatal mediante una “nueva interpretación” de la Ley de Nacionalización, permitiendo a PDVSA formar asociaciones con empresas privadas. De esta manera se firmaron hasta el año 2000, 36 “Convenios de Servicios Operativos” en campos en explotación con una extracción de 500 mil barriles por día (un 17% de la extracción total). A medida que avanzó la década, los convenios resultaron meras concesiones con derecho a comercializar el crudo, aun cuando seguían figurando como convenios operativos. Se crearon además Asociaciones Estratégicas para la explotación en la Franja de Orinoco (extrayendo un 14% del total) y contratos de exploración de nuevas reservas. De esta manera se logró disminuir el poder de decisión estatal en la industria petrolera, permitiendo el ingreso de empresas extranjeras y bajando a su vez la participación estatal en la renta petrolera. Nuevamente es importante recalcar el papel de parte de la alta dirigencia de PDVSA como propulsora de las reformas pro-petroleras extranjeras. Sin ir más lejos, Luis Giusti presidente de PDVSA durante 1994-1999, actualmente es director de Shell y asesor energético de George W. Bush.

Sin embargo, a partir del año 2002 esta política de privatización indirecta de PDVSA empezó a revertirse. En enero de 2002 entró en vigencia la Ley Orgánica de Hidrocarburos. Esta ley presenta un retroceso de las medidas neoliberales implementadas desde 1989, ya que exige que en todas las actividades primarias del sector petrolero, la estatal PDVSA cuente con el control operativo y la mayoría accionaria. De un máximo del 35% en las asociaciones y convenios operativos, PDVSA deberá poseer, por lo menos, el 51% de las empresas mixtas que operan en suelo venezolano. Se cambia además la conformación de la recaudación petrolera, aumentando las regalías y bajando los impuestos sobre las ganancias, por lo que se restringen las posibilidades de evadir o eludir impuestos mediante “contabilidad creativa” (tanto para las petroleras privadas como para PDVSA). No se reniega de la inversión extranjera, pero se la ubica en un lugar complementario a la inversión estatal, siendo PDVSA quien toma las decisiones.

En el año 2005 se declararon ilegales los 32 convenios operativos, migrándolos a empresas mixtas con mayoría de PDVSA. Lo mismo se realizó en el 2006 con las asociaciones estratégicas de la Faja del Orinoco. En ambos casos, la mayor parte de las petroleras internacionales aceptaron la transformación y las condiciones de PDVSA. Sólo la italiana Eni, la francesa Total y las norteamericanas Conocco y Exxon Mobil rechazaron esta migración (las primeras de convenios operativos y las restantes de asociaciones estratégicas) por lo que PDVSA debió indemnizarlas y tomar el 100% de las actividades.

Estas reformas no fueron “fáciles” en absoluto sino que debieron afrontar grandes rechazos y confrontaciones políticas. En el año 2002, el gobierno de Chávez decidió realizar un cambio en la cúpula de PDVSA para garantizar que la empresa responda a los intereses del gobierno nacional, que como se ha mencionado no siempre ocurría. El 11 de abril de ese año, en el marco de una serie de paros nacionales en rechazo a los cambios en PDVSA, Venezuela vivió un golpe cívico-militar que destituyó a Chávez y fue rápidamente respaldado por Estados Unidos y España. El gobierno de facto anuló la Ley Orgánica de Hidrocarburos y nombró al frente de PDVSA al antiguo gerente, removido de su cargo por oponerse a dicha ley del gobierno venezolano. Finalmente, gracias al fuerte reclamo popular y la presión internacional, el 14 de abril Chávez fue liberado y repuesto como presidente de Venezuela.

En diciembre de 2002, la lucha por el control de PDVSA entre el gobierno y la gerencia de la empresa llegó a su punto culmine con la paralización casi total de las operaciones por casi tres meses. Más que un paro, se trató de un lock-out patronal (o Sabotaje Petrolero, como se lo llamó en Venezuela). La recuperación del “estado de emergencia” recién fue declarada el 31 de marzo de 2003, con la renuncia o expulsión de gran parte de los empleados, incluyendo a casi la totalidad de los mandos gerenciales. Sin embargo, PDVSA debió pasar mucho tiempo antes de poder recuperarse realmente del duro golpe recibido (y serán necesarias décadas en el caso del capital humano en las gerencias profesionales). Dada la dependencia de la economía venezolana al petróleo, este paro petrolero generó una pérdida del PBI del 15,8 % durante el cuarto trimestre de 2002, y de 24, 9%, durante el primer trimestre de 200311.

La “nueva PDVSA” conjuntamente con sus subsidiarias, además de reportar directamente al gobierno, mantiene un importante rol social, tal como indica la propia Ley Orgánica de Hidrocarburos de 2002. Según lo informado por PDVSA, la empresa ha aportado al desarrollo social de Venezuela más de 7.200 millones de dólares en salud, educación, transporte público, vivienda e infraestructura. Las principales herramientas fueron el Fondo para el Desarrollo Económico y Social del País (Fondespa), y las “misiones sociales” que incluyen planes de alfabetización, de educación superior, alimentación, desarrollo de minería y tecnología, entre otros.

De la transnacionalización por mercados a la integración regional

Para explicar algunas decisiones de PDVSA, son necesarias ciertas consideraciones sobre las características del crudo venezolano. El petróleo no es una sustancia homogénea sino que se trata de una “solución de hidrocarburos” con diferentes propiedades. El petróleo de Venezuela es “pesado” por su elevado grado de viscosidad y alto contenido de azufre. Esto provoca que para su eficiente destilación sean necesarias inversiones específicas y mayores costos que en el caso de los petróleos más “livianos” y con bajo azufre (o “dulces”), como los de Arabia Saudita o el Golfo Pérsico. Esos mayores costos son la razón por la cual el petróleo venezolano tiene un precio menor al WTI de Estados Unidos o al petróleo de Arabia Saudita. La diferencia de precios y costos se hace más evidente con los volúmenes de petróleo “extra-pesado” extraídos de la Franja del Orinoco (donde Venezuela espera certificar las mayores reservas petrolíferas del mundo).

Por tanto, las refinadoras que quieren operar con crudo venezolano tienden a necesitar contratos de largo plazo para garantizarse un abastecimiento que permita amortizar las inversiones necesarias para la destilación eficiente de crudo pesado. Asimismo, PDVSA realiza la mayor parte de sus operaciones de venta por contrato y no acude al mercado “spot” (es decir de corto plazo) ya que no todas las refinerías están preparadas para recibir su crudo.

Con reservas abundantes y dificultades para la realización del crudo extraído, PDVSA optó desde la década del 80 llevar adelante una estrategia de extranjerización en busca de mercados, además de aumentar fuertemente la capacidad interna de refinamiento para superar las restricciones del crudo venezolano mediante la exportación de subproductos.

De esta manera, en 1986, PDVSA compra el 50% de la norteamericana CITGO. En 1990, realiza la compra del resto, siendo desde entonces el único propietario de la petrolera. Por intermedio de CITGO, PDVSA opera en Estados Unidos 8 refinerías y 13.500 estaciones de servicio, lo que representa el 10% del enorme mercado norteamericano de combustibles y es el mayor proveedor de la petroquímica. CITGO además de garantizar el acceso al mercado norteamericano, genera cuantiosas ganancias al participar en el rentable negocio de la refinación (en el 2006 repartió dividendos a PDVSA por 870 millones de dólares más 1.400 millones por la venta de una refinería).

Gracias a las inversiones en busca de mercados seguros para colocar su crudo, PDVSA actualmente tiene apenas el 45% de su capacidad de refinación en Venezuela, estando la mayor en el exterior. Además de Estados Unidos (que representa el 25% de su capacidad de refinación) la estatal venezolana opera en el Caribe (20% de la capacidad de refinación) en Islas Vírgenes y Antillas Holandesas con destino al mercado norteamericano. Dentro de Europa, tiene el 50% de Ruhr Oel en Alemania, en sociedad con la BP con 4 refinerías (10% de su capacidad de refinación). Sin embargo, las refinerías europeas no reciben crudo venezolano sino ruso, por menores costos.

La inversión de PDVSA hacia los países desarrollados fue, según la CEPAL, de 6.500 millones de dólares entre 1983 y 2002, transformándose en uno de los mayores flujos internacionales de capital en dirección sur-norte12.

En América Latina, la presencia de PDVSA es totalmente distinta. Hasta la llegada a la presidencia de Hugo Chávez, Latinoamérica no figuraba como uno de los objetivos de la petrolera que había centralizado sus operaciones en los países desarrollados (principalmente en Estados Unidos). Luego del año 2000, PDVSA se transformó en parte importante de los planes de integración energética de la región, comandados por el gobierno venezolano. Así es como se planteó la creación de 4 empresas regionales para promover la integración en América Latina: Petrocaribe, Petroandina, Petrosur y Petroamérica como proyecto unificador de las otras tres en el marco del ALBA. Lo mismo puede decirse del Gasoducto del Sur que uniría Venezuela, Brasil y Argentina. Sin embargo, por diversos problemas de orden más político que técnico, la única de estas iniciativas regionales que tiene una existencia real, más allá de declaraciones firmadas, es Petrocaribe. Esta experiencia puede ejemplificar los objetivos de integración de PDVSA para con el resto de Latinoamérica.

Petrocaribe es, según la propia PDVSA, “un Acuerdo de Cooperación Energética con el fin de resolver las asimetrías en el acceso a los recursos energéticos, por la vía de un nuevo esquema de intercambio favorable, equitativo y justo entre los países de la región caribeña”13. Creada en 2005, actualmente la forman 16 países del Caribe que dependen del petróleo importado y, por su pequeño tamaño, no representan un mercado para la producción venezolana. Uno de los objetivos del acuerdo es permitir el acceso del petróleo venezolano directamente a estos países sin la intermediación de petroleras internacionales (lo que genera un ahorro en divisas importante). De acuerdo a las necesidades energéticas, PDVSA se compromete a entregar un monto fijo a cada país. Además, se brindan grandes beneficios financieros sobre el importe de la deuda petrolera (financiando a largo plazo desde el 5% al 50% de la factura con un interés del 1%), permitiéndoles a los países el pago del petróleo con bienes y servicios.

Mientras Petroamérica termina de tomar forma, PDVSA cuenta con operaciones en diversos países de Latinoamérica, manteniendo como base el abastecimiento del mercado interno. Así es como PDVSA firmó acuerdos con Paraguay, Uruguay y Cuba que incluyen la reforma de las antiguas refinerías de las petroleras estatales (Villa Elisa, La Teja y Cienfuegos, respectivamente) para permitirles la destilación de petróleo pesado, garantizando el abastecimiento futuro con producción venezolana. Mientras tanto, se venden subproductos a un menor precio.

En Argentina, el gobierno venezolano y PDVSA tienen varios acuerdos firmados (fundamentalmente con la estatal Enarsa) que incluyeron la construcción de barcos petroleros, el fomento de exportaciones argentinas (maquinaria agrícola, alimentos, etc.), el abastecimiento de fuel-oil venezolano, el intercambio de tecnología en GNC (para incentivar el reemplazo de nafta por gas natural vehicular) y el proyecto conjunto de ingresar en el mercado de distribución argentino. Asimismo, Enarsa opera como socia de la venezolana en la exploración del bloque Ayacucho 6 de la Franja del Orinoco. Actualmente, PDVSA controla la Petrolera del Cono Sur (en sociedad con la uruguaya ANCAP) que cuenta con el 2% del mercado de distribución de naftas y apenas existen 2 estaciones de servicio con bandera “Enarsa/PDVSA”.

En Brasil, luego de una serie de complicaciones políticas, se está construyendo una refinería en sociedad con Petrobras. La nueva destilería, ubicada en Pernambuco en el nordeste brasilero, estará preparada para destilar crudo pesado y recibirá por lo menos el 50% de sus necesidades de petróleo venezolano. A cambio, Petrobras participa en la Franja del Orinoco14. En Bolivia, además de brindar asesoramiento técnico a la nueva YPFB y comprometer el envío de crudo y diesel, se creó una empresa mixta entre la estatal boliviana y la venezolana para la búsqueda de reservas en suelo boliviano.

Como se observa, PDVSA carece de una estrategia de transnacionalización hacia América Latina ya que sus activos externos se encuentran ubicados en los países desarrollados (principalmente Estados Unidos). Como se mencionó, al contar con grandes reservas de petróleo pesado, la empresa debió garantizar la demanda para su producción. Si bien en los últimos años las filiales externas reportan dividendos a su casa matriz, anteriormente PDVSA no recibió ganancia alguna de estas operaciones. El objetivo primordial era la entrada directa al mercado norteamericano para colocar el crudo extraído.

En vez de realizar inversiones comprando empresas (toda la inversión contabilizada por PDVSA en Latinoamérica se trata de los montos financiados de la factura petrolera), Venezuela ha apostado a la integración energética para ingresar en el mercado latinoamericano. Mediante acuerdos entre gobiernos y otorgando facilidades, Venezuela ha logrado encontrar mercado a la producción de PDVSA como parte de su política exterior. Esto sólo pudo ser posible luego de la alineación de la conducción de la empresa estatal con los objetivos del gobierno venezolano. Si bien en la actualidad los volúmenes involucrados en este comercio entre petroleras estatales es bajo con respecto a la extracción de PDVSA, la intención de la empresa es aumentar estos intercambios. Hace falta mucho camino para que Latinoamérica reemplace a Estados Unidos como principal mercado del petróleo venezolano.

Es claro que en las iniciativas como Petrocaribe o los acuerdos con Uruguay y Argentina (que permiten el ingreso de Enarsa y ANCAP a las reservas venezolanas, sin ninguna necesidad ni económica ni financiera) no buscan maximizar la rentabilidad de la empresa. Esto no significa que Venezuela no recibe nada, sino que la contrapartida no se traduce en ganancias de PDVSA, como la tecnología de gas natural vehicular o los médicos que envía Cuba para mejorar la atención sanitaria. Paralelamente, la petrolera obtiene mercados a largo plazo, lo que le permite bajar la dependencia de la demanda norteamericana y la adopción de gas natural vehicular permitirá aumentar las rentables exportaciones de naftas.

Conclusiones

En este trabajo se describió rápidamente la historia y actualidad de las dos mayores petroleras estatales latinoamericanas y su relación con el resto de la región. Se descubre que, si bien ambas experimentan una estrategia de transnacionalización (sobre todo después de la década de los 80), los objetivos son totalmente distintos. En una primera etapa, mientras que PDVSA sale a garantizarse mercados para su petróleo pesado en los países centrales, Petrobras busca reservas en países petroleros tradicionales y en Latinoamérica, para abastecer a su deficitario mercado interno. Luego, a partir del cambio de siglo, Venezuela comienza a retirar fondos de los países centrales para su desarrollo interno al tiempo que apuesta al diálogo entre gobiernos para avanzar en la integración energética y conseguir mercados para PDVSA como parte de su política exterior. Petrobras, en cambio, realiza una integración vertical de sus operaciones internacionales mediante compras de empresas energéticas latinoamericanas en sectores tan diversos como la generación eléctrica, la petroquímica y la distribución de domiciliaria de gas y electricidad al tiempo que aumenta su posición en el mercado de naftas. Sin desestimar su inversión interna (que le permitió encontrar grandes reservas y lograr el autoabastecimiento en 2006), Petrobras se transformó en poco tiempo en una empresa transnacional integrada altamente rentable, cuyo accionar difícilmente se diferencie del resto de las petroleras internacionales.

Estas diferentes estrategias no son casuales, sino que dependen de diferencias estructurales, históricas, económicas y políticas. Mientras que Brasil es la gran potencia industrial de Latinoamérica, donde el petróleo es sólo un insumo estratégico, en Venezuela la economía entera depende de la industria petrolera. Además, la voluntad política del gobierno de Chávez es avanzar en procesos de integración como el ingreso de Venezuela al MERCOSUR y la creación del ALBA.

Esta política de integración trae aparejada una serie de problemas. PDVSA realiza acuerdos sólo con petroleras estatales pero en la región, la mayor parte de los países carecen de una petrolera fuerte. Argentina no es dueña de YPF (Enarsa carece de existencia real) y Bolivia recién está en vías de recuperar YPFB Por tanto, Petrobras es vital para las intenciones de integración energética de Venezuela. Sin embargo, este tipo de acuerdos no es el principal objetivo de la brasilera que, fronteras afuera de su país, se comporta como las mismas empresas internacionales que esta integración busca desplazar.

Diego Mansilla
Lic. en Economía (UBA), becario del Área de Investigaciones Interdisciplinarias del CCC y miembro del MORENO.

Cómo citar este artículo: Mansilla, Diego. "Petroleras Estatales en América Latina: entre la transnacionalización y la integración". La revista del CCC [en línea]. Enero / Abril 2008, n° 2. [citado 2008-06-11]. Disponible en Internet: http://www.centrocultural.coop/revista/articulo/30/. ISSN 1851-3263.


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Bibliografía

Campodónico, H. La gestión de la industria de hidrocarburos con predominio de empresas del Estado. CEPAL, División de Recursos Naturales e Infraestructura Nº 121, 2007.
CEPAL. La inversión extranjera en América Latina y el Caribe - 2005.
Mansilla, D. Hidrocarburos y política energética. De la importancia estratégica al valor económico: Desregulación y Privatización de los hidrocarburos en Argentina. Ediciones del Centro Cultural de la Cooperación "Floreal Gorini", 2006.
Mommer, B. Petróleo global y estado nacional, Comala.com, 2003.
BP (British Petroleum) Statiscal Review of World Energy, 2006.

Notas

1 Anuario BP 2007
2 En realidad, Pemex cuenta con el 4,9% de las acciones de Repsol pero no tiene poder de decisión en la empresa.
3 Ver una descripción de las reformas en Argentina en Hidrocarburos y Política Energética.
4 En el año 2004 una comisión técnica boliviana confirmó que el campo de San Alberto (operado por Petrobras junto con Repsol y Total) y que cuenta con el 24% de las reservas bolivianas fue descubierto por YPFB en 1990. A pesar de esto, por la “letra chica” de la ley de privatización de YPFB fue declarado “reserva nueva”, privatizándose a un precio considerablemente menor. La comisión calculó el desfalco al estado boliviano en el 50% de las reservas de dicho yacimiento.
5 Petrobras compró el 59% de Perez Companc S.A. (que tomó el nombre de Petrobras Energía Participaciones) cuyo único activo era el 70% de Pecom Energía S.A. Actualmente Petrobras mantiene el 59% de Petrobras Energía Participaciones (el resto se encuentra en las bolsas de Buenos Aires y Nueva York), controlando el 76% de Petrobras Energía, además del 23% de participación directa de la brasilera.
6 Cabe aclarar que los detalles del contrato ENARSA 3 sólo se conocen por medios periodísticos ya que no fue publicado.
7 Sin ir más lejos, actualmente es parte del directorio de Petrobras en Argentina Roberto Monti y fue director de la empresa y preside una de sus subsidiarias Oscar Vicente, ambos activos privatizadores vinculados con el grupo Perez Companc.
8 Los primeros indígenas de la región conocían y utilizaban el petróleo, al que llamaban “mene”.
9 Ver Mommer, B. “Petróleo Global y estado nacional”.
10 Ver Mommer, Ibíd.
11 Sitio web de PDVSA, www.pdvsa.com
12 CEPAL, La inversión extranjera en América Latina y el Caribe - 2005.
13 Sitio web de PDVSA, www.pdvsa.com
14 Sin embargo, recientemente los medios de comunicación informaron que Petrobras desistirá de invertir en Venezuela para concentrarse en la explotación de otras regiones como Nigeria.

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